北京是中國(guó)首都，也是一座總?cè)丝诔^(guò)2300萬(wàn)的特大城市。世界上看，從倫敦、巴黎、東京、莫斯科、羅馬到墨西哥城，首都皆大城。首爾集聚韓國(guó)總?cè)丝?0%，赫爾辛基集聚芬蘭總?cè)丝?0%，那是比較夸張。但首都一般是所在國(guó)首位度最高的城市，則是常態(tài)。

美國(guó)似乎例外，不過(guò)近年幾次去到華盛頓特區(qū)，發(fā)現(xiàn)那里集結(jié)的科創(chuàng)公司和科創(chuàng)金融人才越來(lái)越多，由此帶動(dòng)商業(yè)、服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)，似乎也正向一個(gè)綜合性都市的方向發(fā)展。柏林不足為憑，是因?yàn)槎?zhàn)把這個(gè)德國(guó)“腦袋”給切掉了的緣故。兩德合并以來(lái)，柏林重建突飛猛進(jìn)，可能過(guò)不了多久，還是歐洲第一強(qiáng)國(guó)的一個(gè)大都城。

為什么首都通常都是大城市？我的猜測(cè)，凡政治中心都是國(guó)民收入再分配中心，所以總有大量非市場(chǎng)機(jī)會(huì)和市場(chǎng)機(jī)會(huì)在首都溢出。

1978年我剛到北京讀大學(xué)，朋友帶我上街吃早點(diǎn)，看那份炒肝，可是葷的。自己從小在上海，所謂“十里洋場(chǎng)”的早點(diǎn)也不過(guò)大餅油條——那是素的！北京市民怎么早起就吃葷？問(wèn)下來(lái)知道早就如此。歷史上宮里和大富大貴天天吃肉、大批殺豬，豬下水就流入尋常百姓家。這是我平生上的第一門首都學(xué)課程，印象深刻。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的國(guó)民收入再分配功能，在規(guī)模上比傳統(tǒng)時(shí)代不知大了多少倍。很大一個(gè)比例的國(guó)民收入，要拿在首都實(shí)現(xiàn)再分配。為什么地方政府爭(zhēng)相到北京來(lái)設(shè)辦事處？還不是“油水”太大，不來(lái)的就沾不上。若不是中央明令禁止縣級(jí)政府設(shè)駐京辦，怕是鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要來(lái)。

企業(yè)也一樣。有跨國(guó)公司進(jìn)中國(guó)，總部選址先聽(tīng)雇員意見(jiàn)，大家喜歡南方大城市，然后最后決策，總部還得在北京。道理是什么，你懂的。

傳統(tǒng)時(shí)代國(guó)民收入再分配職能不強(qiáng)，北京還有個(gè)大城墻圍著，誰(shuí)也不能想來(lái)就來(lái)。城墻被拆之后，還有計(jì)劃戶籍控制那一套把門，所以京城規(guī)模的擴(kuò)大，一直非常有限。直到90年代以后，中國(guó)的改革終于拱開(kāi)城鄉(xiāng)壁壘，雖然北京市把控得還是比較嚴(yán)，但事實(shí)上的遷徙自由、居住自由和從業(yè)自由，還是讓京城迅速擴(kuò)張成為一個(gè)千萬(wàn)人口級(jí)別的特大城市。

還有一點(diǎn)，中國(guó)北方一般比南方窮。如果說(shuō)上海被相當(dāng)富庶的江浙包圍，深廣被珠三角包圍，那環(huán)北京的還真就是一條貧困帶。過(guò)去傳聞，北京市光井蓋就被偷走三萬(wàn)個(gè)，送到周邊地方煉了鋼。此“工種”放到上海，出錢怕都難招到人來(lái)干。

這樣看，北京既是全球第二大經(jīng)濟(jì)體的國(guó)民收入再分配中心，又被周遭大片相對(duì)較低收入的地域人口包圍。我們這座首善之城就不能不充滿致命的吸引力，連地下室都成為好去處。于是，轉(zhuǎn)型北京異常迅猛地成為中國(guó)特大都城，非常合乎邏輯。

其實(shí)天下所有城市，在集聚所謂高端精英的同時(shí)，也一定吸引“低端產(chǎn)業(yè)人口”。個(gè)中道理，我在《城鄉(xiāng)中國(guó)》里做過(guò)討論?；驹恚侨丝诩蹌?shì)必帶來(lái)分工深化，從而產(chǎn)生在密度不足地方所不可能出現(xiàn)的收入機(jī)會(huì)。

舉一個(gè)例，撿飲料瓶這門活路，對(duì)體力、文化和技能都沒(méi)有很高要求，城鄉(xiāng)很多人包括體格還行的老人家，都做得來(lái)。但在人口很少的鄉(xiāng)村或小地方，一天撿不到幾只飲料罐，就談不到養(yǎng)家糊口。唯獨(dú)到了大都市，也是撿飲料瓶，搞得好可以發(fā)家致富。

當(dāng)然，老人家拾荒、年輕民工做無(wú)需技能的活路，的確不夠理想。問(wèn)題是現(xiàn)實(shí)約束，總還有許多人，既不可能靠高技術(shù)謀生，也做不到靠社會(huì)保障老有所養(yǎng)。這是“低端產(chǎn)業(yè)”雖不中聽(tīng)、卻十分“中用”的原因。

其實(shí)何止撿飲料瓶這一項(xiàng)，推而廣之，舉凡門衛(wèi)、搬運(yùn)、送貨、保潔、家政、洗腳、收破爛、修理以及其他林林總總，一個(gè)城市能容得下的活路，多到不容易相信。我們不妨思考，倘若沒(méi)有大都市，同樣有能力干這些活的人口，能不能如此創(chuàng)收？這是說(shuō)，都市有了不得的扶貧功能。

麻煩在于，都市的都、城一體，其首都職能與一般城市管理職能，劃不清楚。我是恢復(fù)高考后進(jìn)城的，住北京近40年，發(fā)現(xiàn)京城遠(yuǎn)比其他城市難管。

“京官難為”也是一句老話，難在什么地方？難就難就在首都與京城的職能界限不清，管理權(quán)限不明。別的城市，市委市政府定了的事就能辦，但北京不成。“首都”功能非中央發(fā)話不可，而京城日常管理事務(wù)因城市體量日益龐大而不堪負(fù)重。中央不發(fā)話，很多一般城市管理事務(wù)也只好拖、等、耗。一旦拿得中央令箭，又易作“脈沖式”過(guò)激反應(yīng)，以便借機(jī)突擊解決積攢多年的城市管理難題。

于是，北京辦大場(chǎng)面活動(dòng)足以驚艷世界，但日常城市管理的基礎(chǔ)，卻比不少國(guó)內(nèi)城市還薄弱。

最突出的挑戰(zhàn)，是在北京城迅速膨脹的同時(shí)，中國(guó)的國(guó)際地位顯著提升，國(guó)事國(guó)務(wù)活動(dòng)空前頻繁。實(shí)際上，北京的首都職能與其一般城市的管理職能，發(fā)生了嚴(yán)重沖突。一座北京城，兩頭不滿意。

這樣背景下，提出在首都核心功能與非首都核心功能之間作一個(gè)比較清楚的劃分，適當(dāng)疏解北京的非首都核心功能，是一個(gè)減輕北京超負(fù)荷“首都病”的戰(zhàn)略性解決方案。這里的關(guān)鍵，是服務(wù)一個(gè)崛起大國(guó)之首都職能，與已經(jīng)集聚兩千萬(wàn)人口特大城市之日常管理職能，作出合理區(qū)分。

個(gè)人之見(jiàn)，對(duì)首都核心區(qū)而言，外來(lái)人口、更不消說(shuō)所謂“低端產(chǎn)業(yè)人口”，并不構(gòu)成實(shí)質(zhì)妨礙。因?yàn)樵谟^察上，并沒(méi)有多少外來(lái)務(wù)工人員擠在承擔(dān)國(guó)事國(guó)務(wù)活動(dòng)的首都核心區(qū)。在這個(gè)范圍里，占據(jù)著大量空間、卻并不承擔(dān)首都核心功能的衙門和大公司，才是癥結(jié)所在。對(duì)癥下藥實(shí)施搬遷，確保首都區(qū)真正用于國(guó)務(wù)國(guó)事活動(dòng)，應(yīng)該大有可為。

至于首都區(qū)以外的北京城，方方面面也要改善、更新和升級(jí)。不過(guò)也不必一切高大上，道理就在于北京作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的政治中心，同時(shí)也是國(guó)民收入再分配中心。需求集聚，分工深化，勢(shì)必提供別處難以比擬的收入機(jī)會(huì)。

應(yīng)該把集聚在京城自食其力、提供各種服務(wù)謀生的人口，看作是送進(jìn)城門里來(lái)的扶貧，為什么要一推了之呢？2020年全國(guó)扶貧“一個(gè)不能少”，本來(lái)就是一項(xiàng)艱巨任務(wù)。在當(dāng)下這個(gè)節(jié)點(diǎn)，倘若一批城市跟著北京搞開(kāi)了清退、騰退農(nóng)民工，出現(xiàn)一批新的致貧人口，他們又來(lái)不及列入精準(zhǔn)扶貧的名冊(cè)之中，那可如何是好？

安全隱患當(dāng)然要重視，但對(duì)潛在危險(xiǎn)要有八九不離十的估計(jì)，措施得當(dāng)才能見(jiàn)效。

紐約每年有2.5萬(wàn)起投訴違法改建出租的案子，市政怎么也處理不過(guò)來(lái)。布隆伯格當(dāng)市長(zhǎng)的時(shí)候，起用一個(gè)叫麥克?弗勞爾（Mike Flower）的檢察官，組建起一個(gè)只有5個(gè)年輕人的精干團(tuán)隊(duì)，用大數(shù)據(jù)的辦法，把90萬(wàn)棟紐約樓宇與19個(gè)行政部門的數(shù)據(jù)打通，定時(shí)排出一個(gè)災(zāi)難發(fā)生概率的序列，然后集中處理最前面5%的案子，結(jié)果大幅減少紐約火災(zāi)，也減少消防人員傷亡。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)，北京不妨參考。

更深層次的問(wèn)題是權(quán)利發(fā)育和守信習(xí)慣的培養(yǎng)。京郊工業(yè)大院和城內(nèi)沿街商業(yè)，多少年前是政府鼓勵(lì)提倡的。發(fā)生新問(wèn)題固然要面對(duì)、要解決，但請(qǐng)一定顧及前因后果，因?yàn)閷?duì)老百姓來(lái)說(shuō)，不論這一屆還是上一屆，都是共產(chǎn)黨政府，也只有一個(gè)共產(chǎn)黨政府，不可以新官不理舊賬。

作者：北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁

（本文為作者在國(guó)發(fā)院部分教授自發(fā)閉門討論時(shí)的發(fā)言，文字經(jīng)本人修訂）